12. 번영하는 도시
지대는 세금이 아니다. 그것은 입지를 사용하는 대가이며, 시장의 흥정과 거래에 의해 결정된다. 그리고 토지 사용자가 시 당국에 지대를 내든 사적 소유주에게 내든 아무런 차이가 없다.
— 프랭크 초도로프 (1887–1966)
매우 열심히 일하며 매일 직장에서 가치 있는 기여를 하는 한 남자를 상상해 보자. 매주 말, 그가 고용주를 위해 창출한 가치를 인정받아 급여를 받기 직전에, 그는 자신의 급여를 거부하고 고용주에게 사실 자신은 매 근무일이 끝날 때마다 길거리에서 몇 시간씩 구걸을 해 왔다고 말한다. 그는 이것이 자신이 소득을 얻기를 선호하는 방식이라고 말한다. 우리가 이 남자의 행동을 아무리 이상하다고 여길지라도, 그는 오늘날 전 세계의 도시 정부와 똑같이 행동하고 있는 셈이다. 도시 정부는 주민과 통근자—그들을 계속 고용 상태로 유지해 주는 사람들—에게 없어서는 안 될 서비스를 제공한다. 그럼에도 불구하고 그 서비스에 대해 충분히 보상받지 못하며, 게다가 제공하는 서비스를 통해 창출하는 가치와는 대체로 무관한 방식으로 보상받는다.
도시가 더 나은 서비스, 가령 늘어난 치안 보호나 대중교통을 제공할 때마다, 이러한 추가 서비스의 존재로 긍정적인 영향을 받는 지역의 토지 가치는 대개 상승하며, 종종 상당히 크게 오른다.68 부동산 소유주는 이러한 추가 서비스로 인해 발생한 부동산 가치 상승분을 챙길 수 있는 반면, 도시는 늘어나는 지출을 충당할 충분한 수입원을 찾기 위해 고군분투한다. 도시 정부는 자신의 서비스가 부동산 소유주를 위해 창출하는 가치 중 작은 일부분만을 회수하는 경향이 있다. 도시 정부는 보통 재산세를 부과함으로써 이를 시도한다. 재산세가 도시 서비스가 제공하는 가치의 일부—비록 작은 정도이긴 하지만—를 포착하긴 하지만, 재산세에는 건물 가치에 대한 세금도 포함되어 있어 기존 주택 소유주와 상업용 부동산 개발업자 모두에게 불이익을 준다. 따라서 재산세는 양면적인 것이다. 토지 투기꾼, 개발업자, 그리고 렌티에(부동산이나 투자 소득으로 살아가는 사람들)—이들 중 다수는 그에 상응하는 가치의 재화나 서비스를 제공하지 않고도 돈을 번다—는 종종 시청에서 상당한 권력을 행사하며 공동체 토지 기여에 반대하는 경향이 있어, 도시들은 일반적으로 순수한 공동체 토지 기여를 위해 재산세를 폐지하는 것이 어렵다는 것을 알게 되었다.
재산세와 토지 기여 사이의 간극을 메우려는 시도로, 미국과 세계 여러 지역의 일부 선구적인 도시들은 이미 2단계 재산세, 일명 분리세율 재산세를 도입했다. 그들은 먼저 부동산의 개량물 가치를 그 아래에 있는 토지 가치와 분리한 다음, 개량물 가치에 한 세율을, 그 아래의 토지 가치에 또 다른 세율을 적용한다. 그런 다음 시간이 지남에 따라 개량물 가치에 대한 세율을 점진적으로 낮추고 토지 가치에 대한 세율을 높인다. 이 과정은 주택 소유주와 상업용 부동산 개발업자들이 토지의 독점적 사용을 통해 받는 혜택에 대해 점점 더 많은 대가를 지불하는 체제로 점진적으로 전환되는 경험을 하게 해 준다. 이러한 전환은 시간이 지남에 따라 주택 소유주와 상업용 부동산 개발업자 모두에게 더 건강한 경제적 유인을 만들어 낸다.
**미디어 12-1: 펜실베이니아 도시들은 어떻게 이중세율 재산세를 갖게 되었나
***릭 라이벡과 월트 라이벡 저, Public Management Magazine, 2012년 8월, 제94권 제4호 게재.
*http://unitism.co/splitratetax
재산세는 오늘날 우리가 가진 공동체 토지 기여에 가장 가까운 근사치 중 하나이다. 이러한 이유로 재산세율과 주택 구입 적정성 비율—즉 토지 구입 적정성 비율—은 반비례 관계에 있다. 재산세가 낮을수록 부동산은 평균적으로 더 비싸진다.69 부동산 소유주가 더 낮은 재산세를 내면, 결국 토지 사용에 대해 사회에 더 적은 돈을 내게 된다. 그러나 문제는, 낮은 재산세가 토지의 매매 가격을 상승시키는 경향이 있기 때문에, 역설적으로 부동산 소유주는 결국 토지에 대해 전체적으로 더 많은 돈을 지불하게 된다는 것이다—사회에 내는 것이 아니라 다른 토지 소유주와 부동산 소유에 자금을 대는 금융기관에 말이다.
삽화 12-5: 구입 불가능성 지수
낮은 재산세가 사회에 끼치는 혼란은 캘리포니아주에서 명확하게 입증되었다. 1978년 캘리포니아 유권자들은 주민투표로 발의안 13을 통과시켰는데, 이는 재산세를 주택 총가치의 1퍼센트로만 제한했다. 발의안 13은 또한 재산세 과세표준을 1975년의 가치로 인위적으로 재평가했으며, 실제가 아닌 평가된 재산세 과세표준이 연간 2퍼센트 이상 증가할 수 없도록 규정했다. 더 나아가 발의안 13은 재산세 과세표준을 매년 재평가하지 않고, 신축이나 부동산 소유권 변경 시에만 재평가하도록 의무화했다. 이 법안의 전반적인 의도는 재산세율과 평가된 부동산 가치를 인위적으로 낮게 유지함으로써 장기 주택 소유주의 세금 부담을 최소화하는 것이었다. 이 점에서 발의안 13은 지나칠 정도로 잘 성공했다. 안타깝게도, 그리고 예측 가능한 부작용으로, 캘리포니아의 토지 가격은 폭등했는데, 이는 토지가 부동산 소유주—그리고 모기지로 폭리를 취하는 금융기관—가 사회적 부를 고갈시킬 수 있는 주요 메커니즘이 되었기 때문이다.
미디어 12-2: 대중교통의 무임승차자들
주빌리 노선의 건설은 공공의 노력이 어떻게 부동산 소유주에게 이익을 주는지, 그리고 그에 대해 무엇을 할 수 있는지를 보여준다. 이것은 다큐멘터리 Real Estate 4 Ransom의 발췌로, 이러한 막대한 누수가 운 좋은 소수의 주머니로 흘러 들어가도록 경제학이 어떻게 짜여져 왔는지를 개괄한다.
http://unitism.co/freeridersvideo
발의안 13의 로비스트들은 캘리포니아 유권자들에게 당시 재산세 수입에서 자금의 상당 부분을 받았던 캘리포니아 공립학교가 이 법안의 통과로 이익을 볼 것이라고 약속했다. 물론 이는 거짓 주장으로 드러났다. 발의안 13이 통과된 직후, 한때 자랑스러웠던 캘리포니아의 교육 시스템은 자금의 상당 부분을 잃었을 뿐만 아니라, 그 질이 너무나 떨어져 오늘날 학생 성취도 면에서 미국 전체에서 거의 최하위에 머물고 있다. 한때 자금 면에서 대체로 자립적이었던 학교들은 이제 점점 더 캘리포니아주의 재정 지원에 의존하게 되었으며(제10장, 지역 자치에서 언급한 낙수 효과 세수 현상을 관찰해 보라), 한편 캘리포니아 전역의 도시와 카운티는 재산세 제한으로 인해 상당히 낮아진 세수에 직면해 있다. 그리고 낮은 재산세가 더 높은 토지 가치로 이어지기 때문에, 캘리포니아 부동산 소유주는 결국 토지에 대해 전체적으로 더 많은 돈을 지불하게 된다. 이 악순환은 발의안 13을 캘리포니아의 주택 소유주와 납세자 모두에게 더욱 불공정하게 만든다.
미디어 12-3: 발의안 13이 학교에 미친 영향
발의안 13이 캘리포니아의 거의 최하위인 학생 1인당 교육비 지원의 원인일까? 샌디에이고 KPBS의 글로리아 페너와 조앤 패리언이 발의안 13이 캘리포니아 학교 시스템 재정에 미친 영향을 논의한다.
http://unitism.co/prop13impact
토지 기여가 모든 마을, 도시, 대도시권의 활력에 필수적인 데에는 여러 다른 이유가 있다. 예를 들어, 도시의 무분별한 확산은 공간—토지—의 낭비적 사용의 증상이다. 그러나 토지는 귀중한 상품이며, 특히 사람들이 원하는 입지에서는 더욱 그렇다. 따라서 토지 사용자와 부동산 개발업자에게 토지를 효율적으로 사용하도록 장려하는 적절한 경제적 유인을 제공하는 것이 필수적이다. 우리의 현재 경제 시스템은 사람들이 가치 있는 입지에 빈 부지를 소유하도록 허용한다. 종종 그러한 부지는 재산세 비용보다 더 많이 가치가 상승한다. 그 결과 부동산 소유주와 부동산 개발업자는 토지를 잘 활용할 유인을 갖지 못하게 된다—심지어 동시에 다른 사람들이 그것을 사용하는 것을 막으면서 말이다! 그러나 모든 토지의 사용이 토지 사용자에게 지속적인 비용을 발생시킬 때, 토지 사용자는 토지를 효율적으로 사용할 수밖에 없게 된다. 이것이 바로 토지 사용에 대해 주체에게 비용을 부과하는 것이 도시의 무분별한 확산을 억제할 잠재력을 갖는 이유이다.
많은 도시들이 현재 도시의 무분별한 확산을 억제하기 위한 다른 방법들을 실험하고 있는데, 가령 그린벨트로도 알려진 도시 성장 경계선이 그것이다. 그러나 도시 성장 경계선은 토지를 이미 부족한 것보다 더 부족하게 만들기 때문에 도시 토지 가격을 폭등시킨다. 개발업자들이 개발을 위해 가용한 모든 공간을 다 써버리도록 압박받으면서, 도시는 덜 높은 건물로도 충분했을 곳에 더 높은 건물을 갖게 될 가능성이 크며, 공원이나 기타 편의시설 같은 열린 공간도 더욱 줄어들게 된다. 이러한 압박은 또한 개발이 그린벨트를 뛰어넘어 이른바 위성 도시를 만들어내게 할 수 있는데, 이러한 위성 도시는 독립적인 공동체라기보다는 통근 교외 지역처럼 운영되는 경우가 많다. 반면에, 만약 우리가 사람들이 토지 사용에 대해 공동체에 대가를 지불하는 세상에 산다면, 교외의 무분별한 확산은 존재하지 않을 것이다. 모든 토지가 지속적인 비용을 갖게 될 것이기 때문이다. 우리는 농장으로 둘러싸인, 그 사이에 손대지 않은 녹지 공간이 풍부한, 단지 몇 개의 크고 지속가능한 도시만 있는 세상에서 살게 될 것이다.
사람들에게 토지 사용에 대해 공정한 시장 지대를 부과하는 것은 모든 마을, 도시, 대도시의 효율적인 조직화를 장려한다. 동시에 그것은 그것이 적용되는 지역을 위해 창출하는 부에 비례하여 토지 가격을 적정 수준으로 유지한다. 공동체 토지 기여는 토지의 더 집약적인 사용으로 이어지고 도시 주변의 녹화를 장려하는데, 이는 기존 인구가 더 가까이 모이는 경향이 있기 때문이다. 토지 기여는 또한 황폐화된 도시 지역의 복원을 장려하는 경향이 있다.70 점점 더 많은 사람들이 도시에 살게 되면서, 도시 지역의 삶의 질을 향상시키는 것이 중요하지 않겠는가? 우리가 토지의 가치를 공유한다면, 도시의 무분별한 확산과 빈곤은, 그것이 수반하는 값비싼 부작용과 사회적 단점과 함께, 더 이상 도시 지역의 자동적인 부산물일 필요가 없다. 그러나 궁극적으로, 진정하고 지속적인 지속가능성을 달성하고자 한다면, 모든 도시 토지는 결국 공동체가 소유해야 한다. 그렇게 되면 사적인 토지 사용은 거래 가능한 토지 사용권의 시행을 통해 쉽게 수용될 수 있다. 이런 식으로 은행은 더 이상 토지로 돈을 벌지 못하게 되고 사람들은 더 이상 토지 접근권을 두고 아우성칠 필요가 없게 된다.
미디어 12-4: 나의 탐욕스러운 세대
이 영상에서 캘리포니아 대학교 리버사이드 캠퍼스의 경제학 교수인 경제학자 메이슨 개프니가 도시의 무분별한 확산과 교외 디스토피아의 주요 원인에 대해 이야기한다. 미국은 이제 연방 정부와 주 정부의 통제를 벗어난 사회적, 경제적 문제들을 되돌릴 수 있을까? 개프니 박사는 효과적인 해결책은 세금 제도의 근본적인 개혁에 의해 뒷받침되어야 한다고 주장한다.